作者：瑞辉律师
民告官是“维护”还是“监督”行政机关? 我的答案是：监督！
众所周知，我国行政机关的权力过大、过集中。现行的《行政诉讼法》规定的行政诉讼法之任务是“为了保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法律制定本法”。可见现行法律中，对于被告的行政机关，人民法院的“维护和监督”是并存的，并且维护放在首位，以至于，民告官的起诉立案，难上加难。如此，我一直希望有朝一日能修改，对行政机关的“官”监督，对“民”保护。唯有此，方显行政诉讼的真正意义。
欣慰的是，继《行政强制法》之后，《行政诉讼法》终于引来了修正案草案，首条的行政诉讼法之任务，草案是这样修改的，“为了保证人民法院公正、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法律制定本法”。将“正确”改成“公正”，去掉了“维护”二字。如果此草案通过，意味着行政诉讼的观念在改变，如我所期望，行政诉讼的观念是敢于对行政机关的行政行为进行监督，从而实现对“民”之保护。如果面对强大的公权力，在设定行政诉讼制度时，还将对行政机关的维护作为任务之一，作为原告的“民”弱不禁风，法院也会失重尴尬，无可适从。只有去除“维护”行政机关之目的，将作为被告的行政机关还原为诉讼权力低于“民”时，才能实现行政诉讼过程中原被告的相对公平，实现行政诉讼制度的权威性。《刑事诉讼法》实行无罪推定，疑罪从无，是为了人权保障，但也是为了约束公权力的无限放大，《行政诉讼法》对于被告的行政机关实行有错推定，举证倒置，也是为了保障公民权利，监督公权力的无限放大。
修正草案中，还有如下内容，同样表明行政诉讼对行政机关而言重在监督。
一、扩大了行政诉讼可诉范围，增加将认为行政机关滥用行政权力排除
或者限制竞争的，行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入人民法院受案范围。这就意味着公民、法人、其他组织在上述权利受到行政机关侵害时，可以得到诉讼救济，增强了对行政机关日常工作和服务管理方式的监督。例如，社会保险待遇的问题，不再象现在，劳动者（含退休者）只能去找人脉关系，或者信访、静坐去寻求解决，可以直接诉至法院。但本人还是希望，能够再多点放开，扩大更多的可诉范围，强化公民、法人、其他组织的行政诉讼权益。
二、扩大行政机关成为被诉的机会。增加规定，行政复议机关在法定期
限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的，作出原具体行政行的行政机关是被告，起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。因此，公民、法人或其他组织提起复议申请后，复议机关不能再无限期的拖延不决，否则，可以成为行政诉讼的共同被告。这是强化了对复议机关的监督。现实中，由于复议机关也是行政机关，无非上下级别有异，经常用拖延术让“民”知难而退，如果草案通过，在复议机关拖延不决时，“民”可以毫不客气将上级的复议机关一起诉至法院。
三、“民”可以请求人民法院对行政机关作为具体行政行为时所依据的规范性文件进行审查。
我们在一些行政诉讼案件中，常发现一些地方政府或其他部门的规范性文中越权现象严重，或者违反立法法，或者违反上位法，或者用土政策或者用过时失效的法律文件作为行政行为的依据。虽然作为专业律师会努力提出，但法院时常不予理会，或将是否合法交由原告自行举证。中国法律、法规、地方性法规、规范性文件庞大，让原告举证规范文件的不合法所在，滑稽可笑。实际上，很多具体行政行为侵犯公民、法人、其他组织合法权益，都是地方政府及其部门制订的规范性文件越权错位造成，如果行政诉讼中明确有此项审查程序，将对地方政府及其部门的行政行为有极大的监督意义，他们不再轻易、随性地拿一个文件当作具体行政行为甚至是行政执法的依据。
四、禁止法院审理管辖下降。
现行《行政诉讼法》，中级人民法院对县级人民政府作出的具体行政行为提起诉讼的案件，有权指定下级基层法院管辖审理，这种做法最高院在进行巡视检查工作中已严厉批评，但法不修改，依然可以成为某些地方为操纵二审审级的伎俩。试如，作为县级人民政府作出的具体行政行为而成为被告时，一审在中级法院，二审在高级法院，被告难以左右高级法院。但根据现行的指定官辖，中级法院受理后可指定下级法院管辖，实践中往往指定非被告所在地的县级或区级法院管辖，但上一旦原告“民”方败诉后，二审只能转回到中级法院，上不到高级法院。这种管辖下降的做法实际侵害了原告的上诉权利，即使上诉，实际还在一审那个最先受理的中级法院，这招之狠，就是想撑控两个审级，使行政诉讼翻不出“如来”神掌。
这次草案如果通过，高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件，将司法审判决权适当避开行政区划，并且明确，对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起的诉讼案件，由中级人民法院管辖。在指定管辖、移送管辖方面，只能是上级法院有权审理下级法院审理的一审行政案件。这将有利于更好的监督行政行为，确保“民告官”的诉权不会变相剥夺和侵害。
……，监督无处不在，但最好的监督是制度的监督，人民的监督，法律的监督，只有将理念上升为法律，并加以落实，公平正义才会障显出来，那些想着用公权力去损害公民、法人、其他组织合法权益的手才能缩回去。
民告官是“维护”还是“监督”行政机关？答案是明确的。
民之所以告官，一般情况下，是权益已经受到侵害，没有损害不会有诉讼，尽管诉讼，或是诉讼成功，民的利益也难以复原到没有被侵害前的状态。所以，行政诉讼根本目的是要救济保护“民”，而监督并打击违法行政行为。
我期待《行政诉讼法》早日修正通过，并成为行政机关依法行政的良师。作为国家行政机关，公信力是靠行政机关的所有成员创造的，并不是自我保护得来的，而对公权力的监督却来自于法律与民众，因为行政机关的权利来自于法律，来自于民众。